Karar İçeriği

<html><head><meta http-equiv="Content-Type" content="text/html; charset=UTF-8"></head> <body leftmargin="25" topmargin="20" font face="Verdana" size="2">Danıştay 8. Daire Başkanlığı 2022/2806 E. , 2024/7708 K.</ul> "İçtihat Metni" T.C. D A N I Ş T A Y SEKİZİNCİ DAİRE Esas No : 2022/2806 Karar No : 2024/7708 TEMYİZ İSTEMİNDE BULUNAN (DAVALILAR) : 1- ... Bakanlığı VEKİLİ : Av. ... 2- ... Genel Müdürlüğü VEKİLİ : Av. ... KARŞI TARAF (DAVACI) : ... San. Tic. Ltd. Şti. VEKİLİ : Av. ... İSTEMİN KONUSU : ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin ... gün ve E:..., K:... sayılı kararının, temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir. YARGILAMA SÜRECİ : Dava konusu istem: Denizli ili, ... ilçesi sınırlarında bulunan ... sayılı IV grup (b) işletme ruhsat sahibi olan davacı şirket tarafından Maden Yönetmeliğinin 82/11. fıkrası uyarınca şirketin %10 dan fazla hisse payı devir işlemi için izin talepli başvurusunun reddine ilişkin ... tarih ve ... sayılı işlemin iptali istenilmiştir. İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesince verilen ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararda; davalı idarece gerek savunmada gerekse de dava konusu işlem içeriğinde davacının söz konusu şartları sağlamadığı yönünde herhangi bir iddia yada tespit bulunmadığı, davalı idare tarafından takdir yetkisine dayalı olarak işletme izin başvurusunun reddi yolunda tesis edilen dava konusu işlemde hukuka, kamu yararı ve hizmet gereklerine uyarlık görülmediği gerekçesiyle dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir. Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: İstinaf başvurusuna konu kararın hukuka ve usule uygun olduğu ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir. TEMYİZ EDENLERİN İDDİALARI : Davalı idareler tarafından, madenlerin taşınmaz mal niteliğinde olduğu, davacının talebinin Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı Bağlı, İlgili ve İlişkili Kuruluşlar Taşınmaz Komisyonu kararı ile reddedildiği, 2018/8 sayılı Cumhurbaşkanlığı Genelgesi uyarınca işlem yapılmasının hukuka uygun olduğu ileri sürülmektedir. KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davacı tarafından, istemin reddi gerektiği savunulmaktadır. DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'İN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile usul ve yasaya uygun olan Bölge İdare Mahkemesi kararının onanması gerektiği düşünülmektedir. TÜRK MİLLETİ ADINA Karar veren Danıştay Sekizinci Dairesince, dosya tekemmül ettiğinden Davalı Maden ve Petrol İşleri Genel Müdürlüğü'nün yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin işin gereği görüşüldü: İNCELEME VE GEREKÇE: MADDİ OLAY : Denizli ili, ... ilçesi sınırlarında bulunan ... sayılı IV grup (b) işletme ruhsat sahibi olan davacı şirket tarafından Maden Yönetmeliğinin 82/11. fıkrası uyarınca şirketin %10 dan fazla hisse payı devir işlemi için izin talepli başvurusunun reddine ilişkin ... tarih ve ... sayılı işlemin iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır. İLGİLİ MEVZUAT : Anayasanın 168. maddesinde "Tabii servetler ve kaynaklar Devletin hüküm ve tasarrufu altındadır. Bunların aranması ve işletilmesi hakkı Devlete aittir. Devlet bu hakkını belli bir süre için, gerçek ve tüzelkişilere devredebilir. Hangi tabii servet ve kaynağın arama ve işletmesinin, Devletin gerçek ve tüzelkişilerle ortak olarak veya doğrudan gerçek ve tüzelkişiler eliyle yapılması, kanunun açık iznine bağlıdır. Bu durumda gerçek ve tüzelkişilerin uyması gereken şartlar ve Devletçe yapılacak gözetim, denetim usul ve esasları ve müeyyideler kanunda gösterilir" düzenlemesi yer almaktadır. 3213 sayılı Maden Kanunu'nun 7. maddesinin 1. fıkrasında, "Madencilik faaliyetlerinin yapılması ve ruhsatlandırma işlemlerinin yürütülmesi ile ilgili olarak yeni verilecek ruhsat alanlarına maden işletme yöntemi, faaliyetin yapıldığı bölge, madenin cinsi, yapılacak yatırımın çevresel etkileri, şehirleşme ve benzeri hususlar dikkate alınarak, temdit talepleri dahil ruhsat verilen alanlarda kazanılmış haklar korunmak kaydıyla, ilgili kurumların görüşleri alınarak Bakanlık tarafından kısıtlama getirilebilir. İlk müracaat veya ihale yolu ile yapılacak ruhsatlandırmalarda müracaatın yapılacağı alanlar diğer kanunlar ile getirilen kısıtlamalar gözönüne alınarak Bakanlıkça ruhsat müracaatına kapatılabilir. Kısıtlama gerekçesi ortadan kalkan alanlar ihale yoluyla aramalara açılır. Bu Kanun dışında madencilik faaliyetleri ile ilgili olarak yapılacak her türlü kısıtlama ancak kanun ile düzenlenir." hükmü, aynı maddenin 14. fıkrasında, "Maden arama faaliyetleri, bu Kanunda sayılanlar dışında herhangi bir izne tâbi değildir. İşletme faaliyetleri ise, bu Kanuna göre Bakanlıkça çıkarılacak yönetmeliğe göre yürütülür." hükmü bulunmaktadır. Aynı Kanunun, "Hakların bölünmezliği, devir ve intikali" başlıklı 5. maddesinde; "(Değişik fıkra:14/2/2019-7164/6 md.) Madenler üzerinde tesis olunan ilk müracaat (takaddüm), arama ruhsatı, buluculuk, görünür rezerv geliştirme ve işletme ruhsatı haklarının hiçbiri hisselere bölünemez. Her biri bir bütün hâlinde muameleye tabi tutulur. (Değişik fıkra: 4/2/2015-6592/3 md.) Maden ruhsatları, görünür rezerv geliştirme hakkı ve buluculuk hakkı devredilebilir. Devir yapılmadan önce arama ve işletme ruhsatlarının devredildiği tarihteki ruhsat bedelinin iki katı tutarında devir bedeli alınır. Devir Bakanlık onayı ile gerçekleşir. Durum maden siciline şerh edilir. Devir muamelesi maden siciline şerh edilmesi ile tamam olur. (...) (Ek fıkra: 4/2/2015-6592/3 md.) Devir ve intikal işlemlerine ilişkin usul ve esaslar yönetmelikle belirlenir. Madenler üzerindeki hakların devir ve intikali bu Kanun ve yönetmelikte gösterilen hükümlerin tatbikini geciktirmez." hükmü mevcuttur. 21/09/2017 tarih ve 30187 sayılı Resmi Gazete'de yayımla yürürlüğe giren Maden Yönetmeliği'nin "Devir" başlıklı 82. maddesinin 11. fıkrasında; "Maden ruhsat sahibi tüzel kişinin ortaklık yapısında değişikliğe yol açabilecek %10’dan fazla hisse devir işlemleri Bakanlığın iznine tabidir. Bu gibi durumlarda hisse devrinin tarafları aynı anda konu ile ilgili olarak Genel Müdürlüğe gerekçelerini beyan etmek suretiyle müracaat eder. Talebin Bakanlık tarafından uygun görülmesi halinde durum ilgili tüzel kişiye tebliğ edilir. Aksi takdirde Kanunun 10 uncu maddesinin dördüncü fıkrası gereğince işlem tesis edilir." hükmüne yer verilmiştir. 11/09/2018 tarih ve 2018/8 sayılı Cumhurbaşkanlığı Genelgesi'nde, Kamu kurum ve kuruluşları (belediyeler ve il özel idareleri hariç) ile sermayesinin yüzde ellisinden fazlası kamu kurum ve kuruluşlarına ait şirketlerin, kendi mülkiyetlerinde veya tasarruflarında bulunan taşınmazlarıyla ilgili olarak; kamu kurum ve kuruluşları, vakıf, dernek veya bunların şirketlerine, gerçek veya tüzel kişilere; satış, kira, irtifak, takas, tahsis, devir ve benzeri her türlü tasarrufa yönelik işlemlerini, bakanlıklar ile bağlı, ilgili ve ilişkili kamu kurum ve kuruluşlarında bakan yardımcısı, diğer kamu kurum ve kuruluşlarında üst yönetici başkanlığında teşkil ettirilen komisyonlar vasıtasıyla yapacağı; söz konusu komisyonlarca izin başvuru ve sonuçlarının Ocak, Nisan, Temmuz ve Ekim aylarında Cumhurbaşkanlığına bildirileceği hususu düzenlenmiştir. Bu doğrultuda, 16/10/2018 tarihinde Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı Taşınmaz Komisyonunun Çalışma Usul ve Esasları yayınlanmış ve anılan düzenlemenin "Amaç" başlıklı 1. maddesinde; "Bu Usul ve Esasların amacı; Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı ile bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşlarının taşınmazlarıyla ilgili olarak, 12/09/2018 tarih ve 30533 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 2018/8 sayılı Cumhurbaşkanlığı Genelgesinde sayılan her türlü tasarrufa yönelik işlemleri yürütecek Komisyonun kurulması ile bu Komisyonun çalışma usul ve esasları ile görev, yetki ve sorumluluklarını belirlemektir." düzenlemesine yer verilmiştir. 11.12.2022 tarih ve 32040 sayılı Resmi Gazete'de yayınlanan Maden Yönetmeliği'nin "Rödövans İşlemleri" başlıklı 101. maddesinin 10. fıkrasında; "Rödövansçı tüzel kişinin ortaklık yapısında değişikliğe yol açabilecek %10’dan fazla hisse devir işlemleri Genel Müdürlüğün iznine tabidir. Bu gibi durumlarda hisse devrinin tarafları konu ile ilgili olarak Genel Müdürlüğe müracaat eder. Talebin Genel Müdürlük tarafından uygun görülmesi halinde durum ilgili tüzel kişiye tebliğ edilir. Aksi takdirde Kanunun 10 uncu maddesinin dördüncü fıkrası gereğince işlem tesis edilir." hükmü bulunmaktadır. HUKUKİ DEĞERLENDİRME: Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinde, maden ruhsatları, görünür rezerv geliştirme hakkı ve buluculuk hakkının devredilebileceği, devir yapılmadan önce arama ve işletme ruhsatlarının devredildiği tarihteki ruhsat bedelinin iki katı tutarında devir bedelinin alınacağı, devirin Bakanlık onayı ile gerçekleşeceği; maden ruhsat sahibi tüzel kişinin ortaklık yapısında değişikliğe yol açabilecek %10’dan fazla hisse devir işlemlerinin de Bakanlığın iznine tabî olduğu, hisse devrinin taraflarının aynı anda konu ile ilgili olarak davalı Genel Müdürlüğe gerekçelerini de beyan etmek suretiyle müracaat edeceği, talebin Bakanlık tarafından uygun görülmesi halinde durumun ilgili tüzel kişiye tebliğ edileceği kurala bağlanmıştır. 2018/8 sayılı Cumhurbaşkanlığı Genelgesinde ise, kamu kurum ve kuruluşlarının mülkiyetinde veya tasarrufunda olan taşınmazlara yönelik satış, kira, irtifak, takas, tahsis, devir ve benzeri her türlü tasarrufa ilişkin işlemlerin komisyonlar vasıtasıyla yapılması ve söz konusu komisyonların izin başvuru ve sonuçlarını belirli dönemlerde Cumhurbaşkanlığına bildirmesi şartının getirildiği anlaşılmaktadır. Anayasa'nın 124. maddesinde, kamu tüzel kişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren Kanunların ve Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, Yönetmelikler çıkarabileceği düzenlenmiştir. Bu düzenleme, idarenin ikincil düzenleme yetkisinin anayasal dayanağını oluşturmaktadır. Anayasa'da düzenleyici işlem olarak sadece yönetmelikler belirtilmiş ise de; idarenin düzenleme yetkisi bununla sınırlı olmayıp, idareler, değişik adlar altında da (genelge, tamim, sirküler vb.) düzenleyici işlemler yapmaktadırlar. Anayasa'ya göre, idarenin, düzenleme yetkisini kanunlar çerçevesinde ve kanunlara uygun olarak kullanması gereklidir. Kanunun öngördüğü düzenleme yetkisinin yine kanunda belirtildiği gibi kullanılacağı tabiidir. Ayrıca, normlar hiyerarşisi olarak bilinen temel hukuk ilkesine göre, normlar arasında altlık ve üstlük ilişkisi söz konusu olmakta ve her norm geçerliliğini bir üst hukuk normundan almaktadır. Başka bir anlatımla normlar hiyerarşisi, her türlü normun hiyerarşik olarak bir sıra dahilinde sıralanması ve birbirine bağlı olması anlamına gelmekte olup; bunun doğal sonucu olarak, hiyerarşik sıralamada daha altta yer alan normun, kendisinden üstte bulunan norma aykırı hükümler içeremeyeceği, başka bir deyişle alt norm niteliğindeki düzenleyici işlemlerin, bir hakkın kullanımını üst normda öngörülmeyen bir şekilde daraltamayacağı veya kısıtlayamayacağı; dolayısıyla, düzenleyici bir işlemin kendinden önce gelen kanun ve yönetmelik hükümlerine aykırı düzenlemeler getiremeyeceği kabul edilmektedir. Tebliğ, genelge ve yönerge gibi düzenleyici işlemler ise; bir yönetmeliğin veya Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin uygulanmasını göstermek amacıyla ve onlara aykırı hükümler içermemek şartıyla yönetmeliklerde veya Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinde gösterilen usul ve yöntemleri "açıklayıcı" hükümler taşıyan, yeni bir yöntem ve usul getirmeyen; dayanağı olan mevzuatta yer alan hükümleri aşan düzenleme içermeyen genel düzenleyici işlemlerdir. Maden Kanunu'nun 7. maddesinin 1. ve 14. fıkraları uyarınca, bu kanun dışında madencilik faaliyetleri ile ilgili olarak yapılacak her türlü kısıtlamanın ancak kanun ile düzenlenebileceği, maden arama faaliyetlerinin, bu kanunda sayılanlar dışında herhangi bir izne tâbi tutulamayacağı, işletme faaliyetlerinin ise, bu Kanuna göre Bakanlıkça çıkarılacak yönetmeliğe göre yürütüleceği hüküm altına alınmıştır. Görüldüğü üzere madencilik faaliyetlerinin çerçevesini belirleyen, başka bir ifadeyle bu faaliyetlere herhangi bir sınır getiren düzenlemeler yalnızca kanun hükmü ile öngörülebilecektir. Bu itibarla, madenlere (taşınmazlara) yönelik her türlü tasarrufa ilişkin (ruhsat, izin, rödövans vb.) işlemlerin komisyonlar aracılığıyla yapılması ve bu komisyonlarca karara bağlanması şeklinde yeni bir şart getiren, dolayısıyla Maden Kanunu'nda açıkça düzenlenmesine karşın, kanunda sayılanlar dışında bir izne/onaya tabi tutulması sonucunu doğurması nedeniyle Maden Kanunu'na aykırı düzenlemeler içerdiği anlaşılan Genelge uyarınca oluşturan Taşınmaz Komisyonu kararına dayanılarak dava konusu işlemin tesis edilmesine hukuken olanak bulunmamaktadır. Diğer taraftan, hukukumuzda takdir yetkisi, temel amacı faaliyetlerinde kamu yararını gerçekleştirmek olan idarenin belli bir konuda karar alıp almama yahut karar alma hususunda birden fazla seçenek arasında seçim yapma serbestisine sahip olması şeklinde tanımlanmaktadır. Ancak bu takdir hakkı, serbestçe kullanılanabilecek bir keyfiyeti ifade etmeyip, kamu yararı ve hizmet gerekleri açısından hukuka uygun olarak temellendirilmiş olgularla desteklenmelidir. Bu yetkinin hukuka, kamu yararına ve hizmet gereklerine uygun olup olmadığının tespiti ise takdir yetkisinin yargısal denetimini ifade etmektedir. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesi uyarınca, bir idari işlem, dava konusu edilmesi halinde diğer unsurları yanında sebep unsuru yönünden de yargı merciince hukuka uygunluk denetimine tabi tutulacak olup, sebep unsuru, idareyi işlem tesis etmeye sevk eden maddi veya hukuki durumlardır. İdare hukukunda sebepsiz idari işlemin olamayacağı, idarenin tüm işlemlerinin, idari faaliyetlerin nihai amacı olan kamu yararını gerçekleştirmeye yönelen bir sebebe dayanması gerektiği, bu anlamda, hakkında idari işlem tesis edilenlerce hukuka aykırılık iddialarının etkin bir biçimde ileri sürülebilmesi ve yargı mercii tarafından idari işlemin hukuki denetiminin gerçekleştirilebilmesi için idarece, tesis edilen işlemin maddi ve hukuki sebeplerinin ortaya konulması gerektiği açıktır. Maden mevzuatı uyarınca hisse devrine yapılan başvurular hakkında değerlendirme yapma ve karar verme yetki ve görevi verilen Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığının bu konuda takdir yetkisinin bulunduğu açık ise de, takdir yetkisi kamu yararı ve hizmet gerekleri gözetilerek ve tesis edilecek işlemin somut gerekçeleri ortaya konulmak suretiyle kullanılabilecektir. Bu durumda, davalı idare tarafından hem dava konusu işlemde, hem de dava konusu uyuşmazlıkta verilen savunmalar ile temyiz dilekçesinde dava konusu işlemin tesis edilmesine yönelik haklı bir sebep ortaya konulamadığından, salt takdir yetkisine dayalı olarak ve hiçbir somut gerekçe gösterilmeden tesis edilen işlemde hukuka uyarlık görülmemiştir. Öte yandan, işbu iptal kararı doğrudan hisse devri sonucunu doğurmamakta olup, davalı Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığınca söz konusu talep hakkında 3213 sayılı Maden Kanunu ve Maden Yönetmeliği hükümleri kapsamında değerlendirme yapıldıktan sonra yeniden işlem tesis edilebileceği ve bu işleme karşı ayrıca dava açılabileceği de açıktır. KARAR SONUCU: Açıklanan nedenlerle, 1. Temyiz isteminin reddine, 2. ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin ... gün ve E:..., K:... sayılı kararının yukarıda belirtilen gerekçe ile ONANMASINA, 3. Temyiz giderlerinin istemde bulunan üzerinde bırakılmasına, posta gideri avansından artan tutarın Mahkeme tarafından iadesine, 4. 2577 sayılı Kanunun 50. maddesi uyarınca onama kararının taraflara tebliğini ve bir örneğinin de belirtilen Bölge İdare Mahkemesine gönderilmesini teminen dosyanın İdare Mahkemesine gönderilmesine, 5. Kesin olarak, 26/12/2024 tarihinde esasta oybirliği gerekçede oyçokluğu ile karar verildi. GEREKÇEDE KARŞI OY : (X)- Dava, Denizli ili, ... ilçesi sınırlarında bulunan ... sayılı IV grup (b) işletme ruhsat sahibi olan davacı şirket tarafından Maden Yönetmeliğinin 82/11. fıkrası uyarınca şirketin %10 dan fazla hisse payı devir işlemi için izin talepli başvurusunun reddine ilişkin ... tarih ve ... sayılı işlemin ve bu işlemin dayanağı ... tarih ve ... sayılı Taşımaz Komisyonu kararının iptali istemiyle açılmıştır. Dava konusu işlemin dayanağını Taşınmaz Komisyonu kararı oluşturduğundan, söz konusu Komisyonun yetkisinin tartışılması gerekmektedir. 2018/8 sayılı Cumhurbaşkanlığı Genelgesi uyarınca Genelgede tanımlanan görevlerin yerine getirilmesi amacıyla Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı tarafından Genelgeye uygun bir şekilde Taşınmaz Komisyonu oluşturulmuş olup, anılan Genelgeye karşı açılan bir davanın bulunmadığı ve Genelgenin hukuka aykırılığına karar verilmediği görülmektedir. Taşınmaz Komisyonunun Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı Bakan Yardımcısı başkanlığında teşekkül ettirildiği, MAPEG Genel Müdürü ve Genel Müdür Yardımcısının da Komisyon üyeleri arasında yer aldığı, her ne kadar maden mevzuatı uyarınca yapılan başvurular hakkında değerlendirme yapma ve karar verme yetki ve görevi Maden ve Petrol İşleri Genel Müdürlüğüne verilmiş ise de, söz konusu yetkinin üyesi olarak yer alınan Taşınmaz Komisyonu bünyesinde kullanıldığı anlaşılmaktadır. Kaldı ki, Maden ve Petrol İşleri Genel Müdürlüğünce söz konusu Taşınmaz Komisyonu kararlarına karşı itirazda bulunulmadığı/muhalefet edilmediği gibi, Komisyon kararı sonrasında MAPEG tarafından talebin uygun bulunmadığı yönünde ayrıca işlem tesis edildiği görülmektedir. Bu durumda, gerekçeli onama kararının Taşınmaz Komisyonunun yetkisine ilişkin kısmı açısından; 2018/8 sayılı Cumhurbaşkanlığı Genelgesi yürürlükte olup, hukuka aykırılığına karar verilmediğinden ve MAPEG'e kanun kapsamında tanınan yetki Taşınmaz Komisyonu bünyesinde kullanıldığından, Komisyon kararına dayanılarak dava konusu işlemin tesis edilmesinde hukuka aykırılık bulunmadığından daire kararına bu gerekçe yönünden katılmıyorum. </body></html>